习近平总书记参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议时做出重要指示“围绕推进以人为本的新型城镇化，内蒙古应该努力克服地广人稀、生产要素分散的劣势，构建多中心带动、多层级联动、多节点互动的新型城镇化格局”。推进以人为核心的新型城镇化，是内蒙古现代化建设的重点任务，是扩大内需的重要支撑，也是满足人民群众对美好生活向往的重要途径。党的十八大以来，内蒙古坚持把积极推进新型城镇化作为经济社会发展的重要动力，以加快产业和人口集聚为重点，不断提高城市综合承载力、集聚力和辐射力，城市综合实力显著提高，城市公共服务能力不断增强，城市居民生活水平明显改善。
但是，在城镇化快速推进过程中，我区也存在农牧业转移人口市民化任务艰巨、中心城市和城市群竞争力不强、城镇发展特色不鲜明等一些亟待解决的突出矛盾和问题。以习近平总书记的重要指示精神为指引，今后内蒙古在推进城镇化进程中，在顺应城镇化发展一般规律的同时，更要对区情进行再认识、再深化，充分考虑我区地广人稀、资源分散、生态脆弱的特点，探索独特性的发展模式，走出一条有西部地区特色的城镇化发展之路。
一、需要把握的重点原则
内蒙古在新型城镇化路径选择中，要顺应时代发展需要，针对地区实际，把握以下几点原则：
（一）统筹生产生活生态发展空间
内蒙古国土跨度大、人口少、生态建设和保护压力较大，新型城镇化要科学布局“三生空间”，人口、产业要尽可能布局在自然条件较好、资源相对充裕、基础设施条件好、公共服务配套完善的地区，同时又要考虑周边生态环境对人口集聚、工业园区规模的支撑能力，力求达到人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一，延续人与自然有机融合的城乡空间关系。
（二）内部优化整合、外部加强协作并重
内蒙古东西狭长，12个盟市较为分散，而内地其他省份则地域相对集中，资源整合条件较好。因此各盟市要立足现有条件，加强内部及相邻盟市人口、产业整合，又要加强同周边省市区域协作，对接融入东北振兴、中部掘起、西部大开发等国家战略，东中西各区域充分发挥各自比较优势，借力尽快补齐薄弱环节，以此实现增长较快、结构优化、协调性增强的发展态势。
（三）坚持适度集中、集散有序
内蒙古地处边疆，有4200公里国境线，19个边境口岸，森林、草原、沙漠、沙地、戈壁多种地貌并存。走新型城镇化道路，要统筹研究全区2500万人民在118万平方公里土地上的合理分布问题，既要尽可能保证城乡居民生活在生态条件相对良好、内外交通便捷、自然物产富足的适宜地域，又要综合考虑守土戍边、开放协作、生态保护等客观要求，建立起规模适度、集散有序的城乡体系格局。
（四）坚持存量优化、增量提升
城镇化是一个自然的历史过程，也是一个要素集聚的过程，科学认识当前人口流动模式复杂多元的特征，把握人口向都市圈地区集聚、都市圈功能向中小城市、小城镇及外围疏解的内在规律，准确判断农村牧区人口减少、部分城市收缩的趋势，顺势而为、合理施策，促进城市人口和功能有效集聚、有序收缩、有机疏解。
（五）贯彻国家战略与内蒙古转型发展相结合
把贯彻落实国家“一带一路”“东北振兴”“西部大开发”等区域发展总体战略、主体功能区战略与内蒙古新型城镇化和产业转型升级有机地统一起来，明确各类城镇功能定位，通过横向统筹、上下联动，梳理明确各城市功能，把国家战略意图落实到城市发展定位中。同时，积极参与国家西部陆海新通道的建设，使之成为支撑我国西部地区的开发轴线和综合廊道，加快通道和物流设施建设，提升运输能力和物流发展质量效率。深化国际经济贸易合作，促进交通、物流、商贸、产业深度融合，为推动内蒙古高质量发展、建设现代化经济体系提供有力支撑。
（六）稳妥推进人口城镇化与农村牧区基础设施、公共服务建设相结合
统筹城乡发展，促进生产要素在城乡间合理流动、公共资源在城乡间均衡配置。加快农村基础设施建设，推动城镇基础设施向农村延伸，要充分考虑内蒙古地广人稀、财政收支压力较大、社会融资规模偏小等多方面因素影响，量力而行，合理确定建设目标。统筹城乡生态建设和环境保护，建立城乡优势互补的环境保护和治理机制，推进农村村容村貌整治。同时，要增加对农村牧区的公共服务投入，因地制宜、多种形式地发展农村牧区文化、教育、医疗卫生等事业，让“乌兰牧骑”“马背小药箱”“草原110”等流动公共服务覆盖广大农村牧区，逐步提高农牧民养老保险、医疗保险等社会保障标准，不断缩小城乡居民公共服务差距。
二、下一步重点任务
(一)优化城镇布局和形态，构建多中心带动、多层级联动、多节点互动的新型城镇化格局
进一步优化和完善“一核多中心、一带多轴线”的城镇空间结构，促进中心城市、中小城市和小城镇协调发展，形成多中心带动、多层级联动、多节点互动的新型城镇化格局。
一是增强中心城市的带动作用。依托呼和浩特、包头、鄂尔多斯三个区域中心城市以及呼伦贝尔、通辽、赤峰、乌兰察布、巴彦淖尔、乌海、乌兰浩特、锡林浩特等地区中心城市，引导人口向中心城市集聚，推进中心城市与周边联系紧密的旗县城关镇、产业园区、乡镇苏木形成一体化都市区。加强基础设施对接和公共服务共享，建立健全要素集聚、资源共享、环境共治、利益共享的机制，引导和促进人口和各种生产要素向中心城市流动，提升中心城市和都市区功能，提高产程融合发展水平，把中心城市打造为有竞争力的增长极，带动各盟市发展。
二是要推动大中小城市和小城镇之间的多层级互动。以城市为中心，以城镇为节点，形成若干核心城市群，增强集聚带动作用。重点形成以呼和浩特、包头、鄂尔多斯、乌兰察布四大城市为核心，覆盖沿黄河沿交通干线经济带小城镇，与京津冀城市群相衔接的城市群；形成以赤峰市、通辽市中心城区为中心，以旗县所在地为节点，向村镇延伸的东北地区重要城市群；形成呼伦贝尔、兴安盟、满洲里城镇片区以及乌海周边城镇片区。城市群和城市片区要实现引领发展，努力提升协同水平，实现交通联网、要素共享、产业协调、服务一体。推动区域中心城市精细化发展，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向主城区集中，着力强化高端要素集聚，完善科技创新、先进制造、现代服务等核心功能布局，增强经济密度，提升城市品质。推动部分功能和产业向周边小城镇有机疏解，进一步提升中心城市核心功能和资源配置效率，增强中心城市参与区域竞争与合作能力，提升对地区发展的带动功能。
三是发挥小城镇连接城乡的关键节点作用。小城镇要分类施策、特色化发展，依托毗邻的城市，发展特色产业。以基础设施和公共服务补短板为抓手，提高服务镇区居民和周边农村牧区的能力。对口岸城镇要巩固对外开放和稳边戍边作用，推动公共资源倾斜性配置。全面提升城镇服务功能，重点加强城镇基础设施建设，以旗县域为整体，建立城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护机制，推动城乡基础设施提档升级。推进城市与周边城镇基础设施连接，扩大城市基础设施覆盖范围，推动水电路气和公交等基础设施城乡联网共享。使小城镇成为发展现代产业、推进城乡一体化、促进农牧民就近就地城镇化的重要载体，提升对中心城市的支撑作用。
（二）优化空间布局，实现集中集聚集约发展
坚持以人为中心的理念，引导和促进人口和各种生产要素向发展条件更好、效率更高的区域流动，促进经济发展与人口资源环境的协调。根据内蒙古各地区资源环境承载能力、现有发展基础和发展潜力，按照主体功能区的要求，加快调整优化空间开发布局，引导产业集聚发展、要素合理配置、资源集约利用，有效提高投入产出效率，实现集中集聚集约发展。
一是打造沿黄河沿交通干线经济隆起带。促进产业向沿黄河、沿交通干线的园区集中，人口向沿河沿线重点城镇集聚，不断完善重点产业体系和配套服务体系，在内蒙古中部形成从东到西集中集聚集约发展的经济隆起带，推动绿色发展，实现资源集约高效利用，提升区域发展整体质量和效益。按照“功能分区规划、产业集群发展、资源集约利用、设施配套建设、城乡统筹发展”的思路，积极推进产城融合、城乡融合，统筹设计“三生”空间，努力实现城乡规划、产业发展、生态环境、社会保障、公共服务、基础设施、社会治理等方面的“一体化”，促进产业与人口共同发展。
二是构筑从东到西的生态走廊。沿大兴安岭山脉、阴山山脉、贺兰山山脉及以北地区，地广人稀、生态脆弱，是祖国北疆生态安全屏障的核心区，要严守资源环境生态红线，形成祖国北疆重要的生态功能区。今后重点对所辖旗县的发展功能进行重新定位，进一步强化生态保护修复和环境治理的重点功能，对区域内的工业园区进行整合、拆并，增加这些旗县的财政转移支付力度，为生态保护与公共服务提供保障，确保辖区内居民的公共服务水平与重点开发地区保持同步。
(三)强化区域协作，缩小城镇发展差距
建立更加有效的区域协调发展新机制，充分发挥比较优势，不断缩小区域间的发展差距，在全区范围内实现生产要素自由流动、良性互动，形成资源配置高效和人口、经济、资源、环境均衡发展的格局。同时，要积极主动服务和融入国家重大区域发展战略，利用国际国内两个市场两种资源，实现借势借力发展。
一是加快推动区域内部协作。推进呼包鄂及乌兰察布协同发展，设立并有效发挥呼包鄂及乌兰察布协同发展服务中心的区域合作平台作用，压实协同发展部门专项工作责任，切实推进呼包鄂乌四市间在产业协作、基础设施互联互通、生态环境共建共保、创新协同发展体制机制等领域合作发展，努力提升呼包鄂及乌兰察布区域协同发展质量和经济集聚水平，形成内蒙古中西部至京津冀高铁经济走廊；以优化产业布局、调整产业结构、治理环境污染为重点，以延伸、循环、集聚、创新为路径，推动乌海及周边地区一体化发展，进一步提升特色优势产业竞争力。突破行政区划界限、优化要素资源配置、加强产业分工协作，在设施共建、产业共育、环境共治、利益共享等方面先行探索，打造辐射西部盟市、联动蒙晋陕宁的经济发展新高地；推动赤峰、通辽经济合作区建设，进一步促进基础设施联通、产业优化转型、资源要素优化配置、人口集中集聚，增强经济要素集聚能力，加快提升规模经济，形成辐射蒙东、辽西、冀北的东部振兴经济带。通过地区间的内部协作，促进要素有序自由流动、公共服务有效提升、资源环境承载不断提高的区域协调发展新格局。
二是强化区域外部协作。积极融入和服务国家重大区域发展战略，依托与“一带一路”、京津冀协同发展、西部开发开放、东北振兴战略地缘相邻的优势和与长江经济带等的良好交流合作基础，向北融入“一带一路”倡议，向南与京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区联动，向东与东北振兴链接，向西与西部开发开放融合，把内蒙古构筑成为全国发展的重要战略支撑点，借势借力发展，实现服务全国大局与加快自身发展的有机统一。
（四）完善城市载体建设，增强城镇公共服务能力和承载能力
遵循城镇发展客观规律，构建经济、社会、文化、生态、环境相互作用、协调有序的城镇有机系统，建设文明宜居、承载力和可持续发展能力强的城镇体系。
一是提升绿色宜居水平。以加强生态地区空间管治为重点，着力构建城镇绿色生态屏障。实施重要生态系统环境保护和重大修复工程。推进森林围城、森林进城，抓好城市森林生态系统、城镇景观林带和环城防护林建设。加强区域绿地系统建设。高度重视农村牧区生态空间对城市的生态保障作用，严格执行基本农田保护政策。积极构建人性化的城市公共空间体系，打造开放式街道邻里空间，建设覆盖面广、关联性强的城市小广场和街头公园绿地等城市游憩空间，推动彰显草原和森林资源特色的“魅力小镇”示范建设，突出历史文化保护和风貌特色营造，完善公共服务设施配置，实现城市经济发展、文化繁荣、环境优美、社会和谐的有机统一。
二是推动智慧城市建设。加快推进三网融合，扩大第三代移动通信技术、无线接入技术等无线宽带技术应用的覆盖面，实施光纤入户和宽带网络光纤化升级工程。促进重点领域的智能技术应用，提升城市运行效率。在政务领域，探索构建全区统一的电子政务网络，逐步完善基层电子政务基础设施，普及电子化政务办公，推进行政许可事项网上办理和审批，拓宽公众获取政府服务的渠道。在城乡规划建设管理领域，建立完善全区城乡规划基础信息资料库，加快建立数字化城市管理信息系统，提高城市公用设施、道路交通、市容环境、园林绿化、房屋土地精细化管理水平和运行效率。在交通领域，积极推进城市交通信息基础设施建设，在交通引导、停车指引、公交管理、实时路况监控、重点车辆监管等方面开展智能交通示范应用。在公共安全与监管领域，加快城市智能监控、预警和报警联网系统建设，重点在食品、特种设备、危险化学品、医疗卫生等领域加快智能技术应用，同时对机场、桥梁、隧道、场馆等市政设施的安全运营状况实施实时智能监管，大力推进消防安全“网格化”管理，不断优化消防安全环境。在社区管理领域，探索建设集教育、文化、医疗、养老、物业管理等功能于一体的社区综合智能管理服务平台。
三是提高城镇公共服务水平。适应城镇布局需要，统筹规划建设城镇学校、医院、文化、体育、市场、养老、治安、社区服务等设施，公共资源更多向中小城市和县域配置。优化学校布局和建设规模，推动“高中向城市集中、初中向城镇集中”，引导高等学校和职业院校在具备条件的中小城市布局、优质教育机构向中小城市延伸，推进城镇小区配套幼儿园建设工作。完善城镇社区卫生服务设施，健全与医院分工协作、双向转诊的城镇医疗服务体系，完善重大疾病防控、妇幼保健等公共卫生和计划生育服务网络。合理布局建设博物馆、图书馆、艺术馆、文化馆、影剧院等公共文化设施。
（五）推动政策创新，提高新型城镇化质量
坚持问题导向与目标导向相结合，加大政策创新力度，着力解决新型城镇化推进过程中存在的掣肘因素，不断提高新型城镇化质量。
一是提升地区与部门之间协同性。加大区域一体化协同推进力度，强化自治区顶层设计，打造区域间优势产业要素集聚洼地、产业创新高地，培养新动能、新经济。推进公路、铁路等交通基础设施建设，内部连接与对外连接同步推进。建立数据共享平台，解决新型城镇化建设中不同区域、部门之间信息互联互通不畅的问题，打破各部门间的行政壁垒，实现部门间联动与数据资源的共享与多规合一。
二是全面推进人的城镇化。突出抓好农业转移人口落户，全面放开城镇户口迁移政策，实行半年以上经常居住地登记户口制度；推动呼包鄂城市群户口通迁通移；探索建立城乡双向流动的户口迁移政策。重点推动城镇基本公共服务普惠共享，加快扩大居住证附加的公共服务和便利项目，推进区域中心城市公共服务网络向旗县以下延伸。
三是完善城镇土地管理制度。借鉴赤峰元宝山区的经验，实施城乡建设用地增加挂钩，盘活批复的土地增加挂钩指标；借鉴和林格尔县的经验，完善土地征收程序，建立征地农民“一户一档、一人一卡”，协调和化解土地征收中出现的矛盾纠纷；实行土地征收专用同步，建立征地信息主动公开渠道。
（执笔：社会发展研究处 曹永萍 李文杰）
