行政处罚实施权的下放，牵一发而动全身，需要处理好“放”与“收”的平衡
据《法治日报》8月4日报道，根据基层整合审批服务执法力量改革要求，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，此前提请全国人大常委会审议的行政处罚法修订草案增加规定，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定符合条件的乡镇人民政府、街道办事处对其管辖区域内的违法行为行使有关县级人民政府部门的部分行政处罚权。对此，专家提出行政处罚实施权下放应谨慎进行。
行政处罚是行政机关有效实施行政管理，保障法律、法规贯彻实施的重要手段。对于基层的治理而言，行政处罚的重要性不言而喻。然而长期以来，我国乡镇人民政府、街道办事处等基层行政组织在没有行政处罚实施权的情形下，却承担了大部分处罚类的行政执法。这种无具体实施权、权责不符的基层行政执法模式，不仅名不正言不顺，也有悖于法无授权不可为的基本法治原则，客观上掣肘了基层行政执法的顺利开展，并导致基层治理的效果不尽如人意。也正因如此，近年来基层要求下放行政处罚实施权的诉求愈发强烈。
在此背景下，行政处罚法修订草案拟将部分行政处罚实施权下放给乡镇人民政府、街道办事处及县级政府部门，契合了基层行政处罚执法的客观要求，是改革基层行政处罚机制的有益立法实践，值得肯定和期待。
从依法行政角度讲，任何行政处罚的实施都必须以得到授权为基本前提。没有上位法授予的必要法定权限，行政处罚的实施必然是“师出无名”。随着经济社会的发展，基层行政机关在基层治理中的地位愈发重要和突出，更需要对其赋予较多的行政处罚实施权。在这种意义上，把部分行政处罚实施权下放给基层，无疑是最为迫切的现实需要。如此不仅能够较好破解基层行政机关在执法中长期面临的责权不符矛盾，也能最大程度地提升基层治理效果，不失为一举多赢的理性选择。
不过，需要指出的是，行政处罚实施权的下放，也是利弊皆存。在充分肯定其所释放的正面效应的同时，也应重视其背后潜在的负面影响。在法理逻辑上，目前我国基层乡镇人民政府、街道办事处及县级行政部门是否属于真正法定意义上的行政机关、是否具有行使行政处罚权的主体资格、是否具有法制审核必备的程序条件，所属人员是否具有行政处罚必备的资格和能力，这些问题都还没有在法律层面完全厘清，贸然把行政处罚实施权下放给基层，极有可能对现有的基层执法体制、执法方式以及监督管理带来一系列不可预料的挑战，必须要慎之又慎。
尤其需要重视的是，当前基层乡镇人民政府、街道办事处行政执法专业人员匮乏，其执法能力和执法水平与客观要求有着明显差距，且乱用滥用处罚权的问题也不时出现，在行政执法监督长效机制尚未健全的情况下，把行政处罚实施权下放给基层，也有可能适得其反，更有必要谨慎为之。
行政处罚实施权的下放，牵一发而动全身，无疑需要处理好“放”与“收”的平衡。既不能因负面效应否定行政处罚实施权的“放”，也不能只顾“放”权不扎紧“收”的栅栏。具体而言，凡是确需下放又符合条件的，应依法下放；暂时不符合条件而基层又需要的，则应在坚持上述基本原则的同时，委托有条件的基层行政机关来行使，达到既解基层行政执法燃眉之急又确保行政执法更为严格的目的，从而“收放自如”地推进行政处罚实施权的下放改革。 （张智全）
