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“短命政策”现象透视

作者: 责任编辑:贾丕锐 2016-06-12 10:36:50 来源: 《瞭望》新闻周刊

日前,北方某地将一条风景优美的县级公路收费,引起舆论哗然。但还没等日历翻过当月,50元收费政策就寿终正寝。

对这样的结局,此地相关部门解释,是为了回应社会关切,方便游客旅游。这一收一取消的过程中,确实有不少问题值得深思。

“近年来,一些领域出现短命政策,影响了政策的权威性、有效性和政府的公信力。”北京师范大学政府管理学院沈友军副教授对《瞭望》新闻周刊记者说,“作为政府部门及监管机构出台的公共政策,在出台程序上宜更为严谨,执行效力上宜更为科学和可持续。”

在中国政法大学政治与公共管理学院鲁照旺教授看来,公共政策的制定,要遵循严格的程序,重视多方利益诉求,这样制定的政策,能最大程度克服随意性和不可控性,换取最大的治理效果。

“政策”朝令夕改

科学、有效的公共政策是保证政策常态运行、实现政策目标的前提和基础,也是实现政府治理的重要制度安排。而近年来一些地方、部门出现半途夭折的“短命政策”现象。

早在2013年初就曾出台“闯黄灯视为违反交规,记6分”政策。此政策一出立即引发了公众普遍的质疑和反对,最终执行5天不得不“暂时不予以处罚”。

2016年3月1日,沈阳试推出购房新政。对毕业未超过5年的高校、中等职业学校毕业生在沈购买商品房的,公积金连续缴存时限由6个月降为3个月,首付比例实行“零首付”。然而试行不足半日,这一新政就被沈阳相关部门以暂不具备出台条件为由叫停。

自2016年3月21日起,深圳市“禁摩限电”,一些快递员被抓,大量快递员辞职。后来,政策很快被调整。

此外,河北吴桥公务员周六要上班的规定;执行了9天的江门“禁狗令”等等,也在“短命政策”之列。

本刊记者梳理发现,从周期角度来看,“短命政策”可分两类:一是“颁而不行型”,即政策颁布后,未进入执行阶段已夭折。二是“半途终止型”,指政策颁布并执行后,没有按照预定程序和时间终结,而是中间终止。同时,“短命政策”还存在一些共同点,比如政策生命周期短、政策颁布者以地方政府为主、政策内容集中在经济领域,终结形式表现为总体终止,等等。

在国家行政学院法学部韩春晖教授看来,“短命政策”是相对于政策“寿终正寝”而言的,指公共政策在运行中未实现预期目标或产生较大的负面社会影响,在短时间内被调整或者废止的现象。

“政策制定必须以质量为前提。没有这个大前提,政策执行的力度越大,带来的损失就越大。”韩春晖说,“公共政策从提议考虑、制定出台,到具体执行、落实到底,都伴随着大量的人力、物力的投入以及时间的消耗。短命政策会使公共利益受损。”

“更重要的是,短命政策还可能降低群众对政府的信任度,”韩春晖解释说,“政策改变过频有害于政府形象和政府公信力的建构。”

“知错就改,善莫大焉。”韩春晖认为,“从积极的角度看,一项有瑕疵的政策,能够及时发现问题,在还没有酿成更大恶果前就得到及时纠正,无论出于自觉还是迫于压力,都值得以宽容的态度对待。”

公众认同度低

本刊记者调查发现,“短命政策”频发的根源在于政策运行过程中利益博弈失衡、政策运作过程失范以及政策环境复杂多变等因素。

“公共政策的出台与执行应坚持从公众利益出发。”在鲁照旺看来,一些政策之所以短命,无法实施下去,是由于政策制定者对群众支持度预估不足,结果导致公众对政策的认同度低,政策短命在所难免。

鲁照旺解释说,“群众是政策的直接受影响者,理应在政策制定中发挥重要作用。但由于群众呈分散状态,在多方利益主体博弈的过程中,利益难于表达。”

“一项公共政策的出台,需要进行充分的民主讨论,需要社会各界、各阶层、各行各业的代表参与到决策过程当中。”鲁照旺说。

而在韩春晖看来,地方领导急于出政绩也容易造成政策制定上的短视化,出现泡沫政绩和“头疼医头,脚疼医脚”的政策方案,从而经不起时间的考验。

本刊记者调查发现,有些地方制定公共政策,并没有充分吸纳专家意见,没进行充分的调查研究,缺乏深度的科学论证,甚至有些还与“上位法”冲突,这样的缺陷容易导致政策短命。

在现实中,也有少数基层部门把出台政策当做试探民意的方式,决策推出后,或在争议中蹒跚前行,或因反对者众而草草叫停。

问责机制缺失也是产生短命政策的原因之一。比如,对于追责主体,没有法定的问责发起和受理机构,也没有规定发起方式;在责任认定环节,可追责的内容模糊,哪些内容应当问责,到哪种程度才应当问责等规定不够细化;在确定责任时随意性大。这些因素造成政策责任“追究难”,少数决策者对出台政策缺乏敬畏。

民意是关键支点

多位受访专家认为,尽管公共政策是针对现实问题提出的,但公共政策是对未来发展的一种安排,且涉及多方利益调整,因此政策出台前,应对社会效应进行足够的评估,避免政策疏漏。

首先,重视多方利益诉求,完善政策主体利益整合机制。“公共政策制定和实施,民意是最关键的支点。”鲁照旺说,公共政策制定广泛听取民意,可以增强对多元利益诉求的回应,获取公众信任,取得公众支持。

“民主公开的决策,是提高政策质量的良药。”鲁照旺说,“作为决策者,人们很难要求他们做到全知全能,百分之百地前瞻。在相关决策前启动行政听证程序,能充分听取群众意见。”

其次,建立“回应型”的政策范式,增强政策的弹性。“‘回应型’政策范式是指针对未曾出现的或非常态的社会公共问题,应当通过非程序化的危机管理方式加以解决。”沈友军说,“政府应当鼓励、引导群众参与政策过程,对政策制定、实施、监督等环节提出意见、进行评价。同时,政府对群众反映的情况、提出的意见必须给予尊重并及时回应。”

“在这种政策模式下,政府能够对时刻变化的环境采取措施以增强政策的弹性与灵活性,从而有效适应不断变化的新环境,防范和化解政策环境变化带来的各种风险,有效避免‘短命政策’频出。”沈友军说。

第三,加强公共政策的论证,建立透明的政策咨询、论证机制。对重大公共政策,尤其是公共政策实施的条件、可能带来的后果等,都必须进行科学论证。要将政府系统内部论证、专家论证和公众论证结合起来,并将论证过程和结果公开,以减少政策可行性分析中的造假行为,让政策方案通过多角度、全方位分析后得到进一步优化,提高公共政策的可行性。

第四,公共政策制定和实施必须满足“合法性”要求。地方公共政策的制定要有法理依据。离开了合法性,公共政策也就失去了生存的法律基础。“公共政策的制定,要确保政策合法、科学、合理。在制度、程序上确保科学决策和民主决策相结合。”韩春晖强调。

最后,建立完善的政策问责追究机制。“对产生短命政策的部门和个人要进行责任追究,要赔偿决策失误和决策错误所产生的损失。”广州大学公共管理学院院长陈潭教授认为,即使是公共政策的修补与调整,也要严格按规律办事、按程序办事,以防止“一言堂”和“拍脑袋”的情况产生。(记者李松)

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